目前，大部分中小学规章制度的框架，基本来自20世纪80 年代。在那个拨乱反正的年代，我们懵懵懂懂地引入了许多新生事物，制度管理便是其中之一。当然，不可避免的是，大家生吞活剥，东抄西拼，相互模仿，结果各个学校的制度大同小异。通常，这些规章制度一旦汇编成册，就被放在文件夹里，存到档案柜里，基本无人问津。

后来增加的一些制度，基本是哪里起火哪里泼水，出什么问题了，就制定一个什么制度，既缺乏系统性思考，也没有结构化设计。因而，翻开各个学校的制度汇编，基本都能发现明显的拼凑痕迹。

这些拼凑起来的制度缺乏顶层设计， 难免相互冲突， 于是，我们陷入了一个怪圈，就是不断增加新的制度以解决新的问题。让我们苦恼的是，一个制度的诞生，不仅难以达到预期的效果，反而经常带来一系列新的甚至更大的问题。

制度到底是干什么的？一个组织应该如何架构自己的制度体系？

制度经济学认为， 所有的制度都是因为要调节外部性行为，也就是能够影响别人的行为而产生的。这些需要调节的行为大体有四种。

第一种是个人的行为让自己获益，同时也让其他人受益。这种情况需要考虑以什么样的制度鼓励这类行为，以及鼓励到什么程度。

第二种是个人的行为让自己获益，但让其他人受损。这种情况需要考虑以什么样的制度限制或禁止这样的行为，以及限制到什么程度。

第三种是个人的行为让自己受损，也让其他人受损。这种情况需要考虑以什么样的制度禁止此类行为，以及怎样禁止。

第四种是个人的行为让自己受损，但可以使其他人受益。这种情况需要考虑以什么样的制度补偿行为者，以及补偿到什么程度。

我们把这个坐标称为“外部性行为类型坐标”。人类的行为当然不止这些，我们在这里讨论的主要是对别人产生影响的行为，也就是制度经济学所说的外部性行为，只有这样的行为才需要通过制度进行管理。

按照这样的理论，我们可以试着把自己所在学校的所有规章制度进行分类，看看是否可以分别装到四个象限之中。也就是说，要明确每个制度是用来规范哪一个象限的行为的，有没有对所规范的行为表述含混不清、模棱两可的条款。只要无法划入这个坐标的任何一个象限，也就是如果任何一个象限的行为都与之无关的话，那就说明这个制度是多余的。

翻开许多学校的制度汇编，我们很容易发现其中有一些多余的制度条款。比如，要求教师统一着装。无论是管理实践还是理论研究，都不支持这样的制度，没有任何数据表明，统一着装的学校会产生更高的教育效益。也有人认为，这样的制度是出于对集体身份认同的考虑，可是，用一个大家并不认同的方式，希望达到身份认同的目的，这有点儿南辕北辙。

还有一些制度则带着无奈的表情， 它们本不该存在， 但是，由于组织结构有缺陷，管理者不得不避重就轻，在不敢、不能或者不愿改造组织结构的情况下，只能靠增加新的制度为组织结构打补丁。比如，在一所学校，一位普通教师请假，要经过四道程序，层层签批。这样的制度导致人人负责，人人无责。没办法，因为学校很多的权力和责任都没有下放，都集中在学校的最高决策层，甚至集中在学校的上级那里。基层组织没有权力，于是也就没有责任。在这种情况下，如果仅仅把请假审批的权力下放，基层组织的主管，还真就有可能放任自流。在本书第一章“制度的越位”中，我们将与你一起探讨，哪些制度需要毫不犹豫地删除，哪些则需要通过组织结构的调整加以替换。

第二章讨论“ 制度的错位” 。所谓错位的制度， 是因为没有弄清应该调节的行为。比如，一些学校的校园常规管理制度明确规定校园里男女生不得一起就餐、一起行走必须保持两米以上距离等。这些制度本身希望规范的其实是男女生交往过密的行为，但用力过猛，连男女生的正常交往也同时取缔了。殊不知，男女生交往是中小学生的必修课，是青春花季的人生营养。目前，国际社会之所以出现男校、女校向混校转化的趋势，就是为了解决不同性别学生缺乏交往的问题。

坦率地说，这些学校制度的制定者也是出于好心，但是， 他们却往往以高强度的管理措施，代替了柔性而复杂的教育，管理的不断强化导致教育的逐步缺失，最终让学校丢掉了本来应有的样子。

我们必须重新审视这些错位的制度，梳理它们本来的良苦用心，把那些本不属它们规范和调节的行为剥离出去，并给它们自由，让制度聚焦到那些确实需要规范和调节的行为上。如前所述，男女生过密的交往才是制度应该规范的行为，而正常交往则无需制度规范。

第三章讨论“ 制度的缺位” 。在对大量学校制度进行梳理的过程中，我们发现了一个有趣的现象，就是绝大部分学校的制度存有明显的不均衡现象。如果我们把这些制度放到外部性行为类型坐标里就可以看出，用来调节第二象限和第三象限行为的制度，占全部制度的85%以上。这些制度往往是以“不准”和“严禁”开头的，规范的都是那些损害他人的行为；而用来调节第一象限和第四象限行为的制度，也就是用来鼓励和补偿利他行为的制度，却占比很小。

这些制度的缺位，反映出学校管理者的一个误区，就是过多地关注人们的损他行为，而不是换一种眼光去发现和鼓励组织里的利他行为。我们总是以管理者的身份避免问题的发生，却没有充分展现自己的领导力，去放大组织内人性的优势。

无需理论的验证，只要留心一下管理实践，我们就可以发现，那些伟大组织的掌门人，无一不是激励的高手。他们用在鼓励和补偿方面的绝招，常常让你喜出望外甚至拍案叫绝。管理思想家的鸿篇巨制，也大都在这些领域里苦心孤诣。

第四章讨论的是“不完整的制度”。这一章的篇幅较大， 因为大部分学校在这方面存在的问题较多。

从学校制度的总量来看，有一个现象特别值得关注，就是有关教导处、总务处等职能部门的制度数量多、条款细，而且存有大量重复叠加的条款。在我们研究的一所学校的制度中，有关教务工作的规章制度多达67项，有关总务工作的规章制度就有54项，从教材的购买、发放，白板笔的分配到笔记本电脑的维修、暖气管理流程等，都有涉及。

一个组织的职能部门往往就是组织的权力部门，他们手中掌握着大量资源。如何让这些资源流向组织最需要的地方，对此每个人可能有不一样的理解，而制度就是为了调节和规范他们的行为。但是，由于大部分组织只是制定了制度规范，而没有同时形成监督的机制，所以，制度往往形同虚设。于是，管理者只好不断增加新的制度，结果导致制度重复叠加甚至互相矛盾，多如牛毛却又收效甚微。

如何定义组织里的职能部门，让他们从指挥多、服务少的怪圈中走出来，解决职责不清、互相推诿的顽瘴痼疾，需要我们另辟蹊径。当然，这些不完整的制度并非只存在于有关职能部门，其他领域也大同小异。本书将用较大的篇幅讨论内部客户评价和利益关联者制约的问题。我们认为，这是一个组织能否解决部门协同问题的关键。

第五章讨论如何把一些结构性程度高的问题制度化，特别是将那些通过会议来研究的问题转化为通过制度来解决。我曾经在《学校如何运转》一书中一再强调，能用制度解决的，就不靠开会。

从第一章到第五章，基本是围绕外部性行为类型来讨论并解决制度中存有的一些常见问题。但是，我们还应该对制度建设提出更高的要求，譬如，制度的平衡、制度的杠杆率、制度与价值观等。这些看上去有点儿高大上的命题，恰恰是制度建设和制度改进不可或缺的基本问题。这些问题我们将分别在本书的第六章、第七章和第八章讨论。

（本文为《学校制度改进》引言）